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Indicateurs & Indices

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Développement durable

INDICATEURS DE DÉVELOPPEMENT DURABLE TERRITORIAUX

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La part des dépenses mutualisées

Thème : Bonne gouvernance
Orientation : Renforcer la coopération et la solidarité entre territoires

Au 1er janvier 2010, 2 611 groupements à fiscalité propre rassemblent près de 95 % des communes et un peu plus de 89 % de la population. Cependant ces groupements ne jouent pas tous le même rôle au niveau local. Ainsi certains, souvent parmi les plus anciens mais pas uniquement, sont bien ancrés dans le paysage local et assument une part importante des compétences du bloc communal. Cela se traduit par un volume de dépenses élevé et plus précisément par une part des dépenses prises en charge par le groupement plus forte. A l’inverse dans d’autres territoires, les dépenses restent très peu mutualisées, la part des dépenses mises en commun à l’échelon intercommunal dépassant à peine 10 %. Cette part des dépenses mutualisées dépend de la nature juridique des intercommunalités mais également de leur taille aussi bien en nombre d’habitants qu’en superficie.  

Définition

L’indicateur est la part des dépenses de l’EPCI (établissement de coopération intercommunale) dans les dépenses du secteur communal, c'est-à-dire dans le total des dépenses des communes et des EPCI, après élimination des doubles comptes.

Pertinence

Le concept de bonne gouvernance se réfère souvent au mécanisme de la participation citoyenne institutionnalisée. Néanmoins, vue comme mode d’organisation sociale et politique orientée vers la maximisation du bien-être social et la réduction des coûts humains et sociaux, elle implique en particulier une administration responsable et une gestion efficace des services publics. L’indicateur relatif aux dépenses mutualisées du secteur communal peut être considéré comme reflétant la volonté politique d’optimisation des dépenses en relativisant l’importance des compétences transférées à l’intercommunalité. Il permet en effet de mesurer une forme d’effectivité de l’intercommunalité. Il consiste à mesurer l’activité matérialisée par un flux financier.

Limites et précautions

Outre que cette vision est uniquement financière et ne doit pas faire oublier d’autres aspects de la vie des intercommunalités, l’indicateur est avant tout un indicateur d’intention et de moyens, et ne donne pas de mesure de l’efficacité de la gestion mutualisée des compétences. Il n’est pas certain en effet que le niveau optimal ne soit pas celui de la proximité et donc plutôt de la commune, pour une partie des services.

Par ailleurs, cet indicateur ne recouvre qu’un aspect de la gouvernance, et ne permet pas de juger de la participation effective des citoyens à la décision, d’autant moins que dans le contexte législatif actuel les élus siégeant dans les instances des groupements de communes ne sont pas élus au suffrage universel. 

Analyse

Résultat au regard de l'enjeu de développement durable

En 2008, les dépenses réelles totales des groupements de communes à fiscalité propre ont représenté 21,6 % des dépenses du secteur communal. Ce ratio était de 20,3 % en 2006 et augmente chaque année, reflétant la montée en puissance progressive de l’intercommunalité. Hors communes n’appartenant pas à une intercommunalité (communes isolées), ce ratio est de 25,5 %. Une analyse détaillée, menée sur l’année 2008, a montré que la part des dépenses prises en charge varie beaucoup selon la nature des groupements.

- Dans les communautés urbaines (CU), les dépenses intercommunales représentent 41,8 % des dépenses totales du secteur communal. La moitié des investissements est réalisé à l’échelon intercommunal.
- Les communautés d’agglomérations (CA) sont des structures plus jeunes et moins intégrées ; la part moyenne de dépenses mutualisées est de 23,4 %. Plus d’un quart des investissements est désormais réalisé à l’échelon intercommunal.
- Les cinq syndicats d’agglomération nouvelle sont des structures particulières s’appliquant à des territoires particuliers : les villes nouvelles. La plupart des investissements, nombreux pour tout construire, a été pensée à l’échelle des SAN et explique notamment la part de la dette prise en charge par ces structures intercommunales, près de 89 %.
- Les communautés de communes (CC) à taxe professionnelle unique mutualisent en moyenne un peu plus leurs dépenses que les communautés de communes à fiscalité additionnelle.
Cependant cette différence globale cache de très nombreuses disparités, liées à la taille ou à la géographie par exemple.

La part des dépenses mutualisées dépend également de la taille démographique. Elle décrit une courbe en U ou en fer à cheval en fonction de la population. Ce ratio est en effet plus élevé pour les petites communautés de communes et les grandes structures, communautés urbaines et grandes communautés d’agglomération. Il est moindre dans les grandes communautés de communes et petites communautés  d’agglomération (de 50 000 à 80 000 habitants).   

Disparités territoriales

L’étendue géographique est corrélée négativement à la propension à partager les dépenses. Les communautés de communes de grande taille sont celles dans lesquelles la part des dépenses mutualisées est la plus faible. A l’inverse, les « petites » intercommunalités, dans l’Eure ou en Basse- Normandie par exemple, se distinguent nettement sur la carte par un fort poids des dépenses du groupement. Une grande étendue géographique semble être un frein au partage des dépenses. Ce constat se vérifie en comparant les poids des dépenses des communautés de communes dans les  dépenses du secteur communal selon la superficie. Au-delà de 300 km², et surtout à partir de 500 km², la mutualisation des dépenses est plus faible. Ce constat sans être systématique se vérifie sur un grand nombre d’intercommunalités. Ainsi moins de 15 % des communautés de communes de 500 à 1000 km² ont une part des dépenses mutualisées supérieure à 25 %. Près de 35 % des intercommunalités de 100 à 200 km² sont dans ce cas.

A partir d’une certaine étendue, l’extension géographique se fait au prix d’une moindre mutualisation. L’éloignement des acteurs et la nécessité de préserver les communes pour les politiques de proximité expliquent la moindre importance financière du groupement.

Une étendue réduite se traduit également en moyenne par une plus faible part des dépenses du groupement. Cependant, contrairement à ce qui se passe pour les communautés très étendues, les situations des communautés de petite taille sont très hétérogènes. Dans un nombre non négligeable de cas, la part des dépenses mutualisées est importante. 

Pour en savoir plus

Source

Organisme producteur de l’indicateur : DGCL d’après données DGCL et DGFIP
Date de mise à jour des données mobilisées : 2009.

Couverture, échelon territorial

France, par EPCI à fiscalité propre au 01/01/2009.

Méthodologie de l'indicateur

La part des dépenses mutualisées (ou intercommunalisées) est la part des dépenses du groupement de commune dans les dépenses du secteur communal.

Dépenses du secteur communal :
Dans la fiche, les dépenses étudiées sont les dépenses totales, c'est-à-dire dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement.

Afin de ne pas compter deux fois certaines dépenses, certains flux ont été neutralisés. Ainsi, les dépenses des groupements de communes s’entendent hors reversements fiscaux aux communes, hors subventions de fonctionnement aux communes ou autres groupements, et hors subventions d’équipement aux organismes publics. Les dépenses des communes s’entendent hors subventions de fonctionnement aux groupements ou aux autres communes, et hors subventions d’équipement aux organismes publics. Les dépenses du secteur communal s’entendent comme la somme des dépenses communales et intercommunales précédemment définies.

Les statistiques sont établies à partir des budgets principaux des communes et groupements à fiscalité propre. Les dépenses des syndicats et celles inscrites dans les budgets annexes ne sont pas prise  en compte.

Les différentes formes d’intercommunalité à fiscalité propre :
- Les communautés urbaines (CU), instaurées par la loi du 31 décembre 1966, sont une forme ancienne d’intercommunalité en milieu urbain. Ce caractère urbain a été réaffirmé par la loi du 12 juillet 1999 qui impose pour leur création une taille démographique minimum (500 000 habitants).
- Les communautés d’agglomération (CA), créées par la loi du 12 juillet 1999, constituent une autre forme de regroupement urbain adaptée aux ensembles de plus petite taille. La communauté d’agglomération doit compter au moins 50 000 habitants et une ville de plus de 15 000 habitants.
- Les communautés de communes (CC), créées par la loi ATR du 6 février 1992, sont une forme d’intercommunalité plus souple et adaptée aux territoires de taille plus modeste. La loi du 12 juillet 1999 confère à cette structure un caractère rural.
- Les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) constituent un cas particulier de forme de coopération intercommunale. Ils sont issu  de la réforme du 13 juillet 1983 qui a modifié le statut des villes nouvelles créées en 1965.
Le nombre de compétences qui relèvent obligatoirement du groupement à fiscalité propre est le  plus important dans les CU, puis dans les CA.   

Autres indicateurs liés

- L’aide des collectivités au développement (indicateur en cours de construction)

Liens

Site de la DGCL, statistiques de l’intercommunalité
http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/a_votre_service/statistiques/

Bibliographie

- Bulletin d’information statistique n°73 de la DGCL : Les dépenses du secteur communal en 2008, des inégalités entre communes réduites par l’intercommunalité.
- La France et ses régions, collection Insee Références, dossier La progression de l’intercommunalité à fiscalité propre depuis 1999.

 

 

Mis à jour le 24/05/2013

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