Politiques de lutte contre le changement climatique des États : l’exemple de la France

La France s’est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et, avec la loi Énergie et Climat adoptée en 2019, à atteindre la neutralité carbone en 2050 en divisant les émissions par un facteur supérieur à six par rapport à 1990.

La stratégie nationale bas-carbone (SNBC) révisée, adoptée par décret en avril 2020, intègre ce nouvel objectif de long terme. La SNBC donne des orientations pour mettre en œuvre la transition vers une économie bas-carbone dans tous les secteurs d’activité, réduire les émissions sur le territoire et plus généralement l’empreinte carbone de la France.

La loi dite Climat et Résilience, promulguée le 24 août 2021, traduit une partie des propositions issues de la Convention citoyenne pour le climat en mesures supplémentaires pour atteindre ces objectifs.

Les budgets carbone, plafonds d’émissions de gaz à effet de serre sur le territoire national, définissent la trajectoire cible de baisse des émissions par périodes successives de cinq ans, en ligne avec l’objectif de neutralité carbone en 2050.

Budgets carbone nationaux

Émissions annuelles moyennes hors UTCATF (en Mt CO2 éq)	2015 (émissions historiques réalisées)	2e budget carbone (2019-2023)	3e budget carbone (2024-2028)	4e budget carbone (2029-2033)
Tous secteurs confondus	458	422	359	300

Source : Décret no 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone

La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) pour la période 2019-2028, également adoptée par décret en avril 2020, établit les priorités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie, en cohérence avec la SNBC.

Pour assurer le respect de ses engagements et limiter les écarts à la trajectoire, la France s’est dotée d’une gouvernance renforcée sur la politique climat avec la création du Haut conseil pour le climat (HCC). Il a pour mission principale d’évaluer la mise en œuvre de la SNBC et le respect de la trajectoire et d’alerter en cas d’écart.

Comparaison des émissions aux budgets carbone

En Mt CO2 éq par an

	1er budget carbone 2015-2018*	émissions réalisées 2015-2018	écart	2e budget carbone 2019-2023*	émissions réalisées 2019-2020	écart
Transports	128	138	8 %	128	125	- 3 %
Usage des bâtiments et activités résidentiels/tertiaires	79	82	4 %	78	73	- 7 %
Agriculture	85	86	1 %	82	83	1 %
Industrie manufacturière et construction	79	87	10 %	72	80	11 %
Industrie de l’énergie	55	49	- 12 %	48	40	- 16 %
Traitement centralisé des déchets	15	15	2 %	14	15	8 %
Total hors UTCATF	441	456	3 %	422	416	- 1 %

* Budget carbone 2015-2018 adopté en 2015, ajusté en 2019 pour rendre compte de l’évolution de la comptabilité des émissions de gaz à effet de serre ; budget carbone révisé 2019-2023 adopté en 2020.
Note : la répartition sectorielle des émissions repose sur un format national spécifique d’inventaire (Secten). Elle peut présenter des différences avec celle des parties précédentes, fondée sur un format d’inventaire permettant les comparaisons internationales. Les données d’émissions réalisées en 2020 sont provisoires.
Sources : Citepa, Secten 2021 ; DGEC

Les émissions de GES en France sur la période 2015-2018 ont excédé de 3 % le budget défini par la première version de la SNBC (2015), principalement en raison de dépassements dans les secteurs des transports, de l’industrie et du résidentiel et du tertiaire. Les émissions sur la période 2019-2020 sont inférieures au niveau annuel moyen du budget 2019-2023, ce dernier ayant été revu à la hausse dans le cadre de la SNBC révisée. Elles le sont en particulier dans le secteur des transports, principalement du fait de la baisse conjoncturelle des émissions en 2020.

Évolution des investissements climat en France

Source : I4CE, Panorama des financements climat, édition 2020

Le Panorama des financements climat recense les dépenses d’investissement en faveur du climat en France et décrit la manière dont ces dépenses sont financées. Près de 48 milliards d’euros de dépenses d’investissement en faveur du climat ont été recensés en 2019. Ils ont progressé de 38 % depuis 2011, en trois temps :

• De 2011 à 2013, alors que les prix des énergies sont historiquement élevés et que la réglementation progresse (ex. : adoption d’une nouvelle réglementation thermique, la RT 2012), les investissements progressent de 4,3 % par an en moyenne.
• De 2014 à 2016, les prix des énergies sont en baisse et les grands projets décidés en réponse à la crise de 2008-2009 (ex. : LGV) touchent à leur fin. Les investissements climat sont stables.
• De 2017 à 2019, ils croissent de nouveau en réponse à de nouvelles politiques de soutien (ex. : quatrième période des CEE, certificats d’économies d’énergie), à des nouveaux programmes d’investissement et à des prix des énergies de nouveau en hausse.

Investissements climat en France en 2019 par secteur et par domaine de contribution à la transition bas-carbone

En milliards d’euros

	Efficacité énergétique	énergies renouvelables	Infrastructures durables	Nucléaire	Autres GES	Total
Bâtiment	16,2	4,8	-	-	1,8	22,8
dont TVA taux réduit	1,1	0,4	-	-	-	1,4
Transports	3,3	-	12,4	-	-	15,7
Industrie	0,6	0,2	-	-	0,4	1,1
Agriculture	-	0,2	-	-	0,3	0,6
Production d’énergie centralisée et réseaux	-	4,1	0,3	4,7	-	9,1
Total	19,1	8,9	12,7	4,7	2,5	47,9

Note : la TVA à taux réduit pour les travaux d’efficacité énergétique n’est pas comprise dans le montant total des investissements, mesurés TTC.
Source : I4CE, Panorama des financements climat, édition 2020

Les investissements climat sont surtout réalisés dans les secteurs du bâtiment, des transports et de la production d’énergie. La France consacre près de 20 milliards d’euros d’investissements à l’efficacité énergétique, près de 9 milliards d’euros au déploiement des énergies renouvelables et près de 13 milliards d’euros à la construction d’infrastructures durables dans le secteur des transports et des réseaux. Les investissements dans le développement et la prolongation du parc nucléaire atteignent presque 5 milliards d’euros. Ceux dans la forêt et les procédés industriels non énergétiques représentent 2,5 milliards d’euros.

Parmi les 48 milliards d’euros d’investissements en 2019, les ménages en réalisent 18 milliards d’euros, concentrés dans la construction et la rénovation des logements et dans l’acquisition des véhicules particuliers. Les investissements des pouvoirs publics atteignent 16 milliards d’euros, principalement dans la construction et l’entretien des infrastructures. Les entreprises réalisent 14 milliards d’euros d’investissements en 2019. Elles représentent la quasi-totalité des montants investis dans la production d’énergie, l’industrie et l’agriculture.

Le budget de l’État et son impact environnemental : l’approche « green budgeting »

Fin 2017, la France a lancé avec l’OCDE et le Mexique l’initiative Paris collaborative on Green Budgeting, afin d’aider les États à verdir leurs politiques budgétaires et fiscales et ainsi à respecter les engagements climatiques de l’Accord de Paris et les autres engagements environnementaux. Dans cette optique, un rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, annexé au projet de loi de finances (« jaune budgétaire »), recense désormais les dépenses budgétaires et fiscales en faveur de la transition écologique, et en particulier de la lutte contre le changement climatique, et celles qui sont défavorables.

Les dépenses budgétaires et fiscales de l’État suivant leur impact sur le climat en 2021

En millions d’euros

Dépenses favorables au climat	37 030
dont production d’énergie renouvelable	6 983
dont transports	8 335
dont bâtiments	6 854
dont recherche/innovation	5 534
Dépenses défavorables au climat	9 644
dont exonérations/taux réduits de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)	5 100
Dépenses neutres	527 534
Total	574 208

Source : PLF 2021, annexe Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État

37 milliards d’euros de dépenses favorables au climat, budgétaires ou fiscales, ont été recensés dans le projet de loi finances (PLF) 2021, y compris les crédits du plan de relance ouverts pour 2021. 7,0 Md€ sont consacrés à la production d’énergie renouvelable, pour l’essentiel à l’électricité renouvelable sous forme de tarifs d’achat ou de compléments de rémunération. Les dépenses favorables incluent également les aides à la rénovation énergétique, comme MaPrimeRenov’ pour les ménages, la TVA à taux réduit sur les travaux d’amélioration de la qualité énergétique (1,2 Md€) ou les opérations de rénovation des bâtiments publics prévues dans le plan de relance, ou encore les soutiens au développement d’infrastructures de transport alternatives à la route. Les dépenses défavorables au climat, estimées à 9,6 Md€, correspondent majoritairement à des allègements de taxes sur les carburants et combustibles d’origine fossile.