Le système européen d'échange de quotas d'émission

Principes de fonctionnement et évolution

Le système européen d'échange de quotas d'émission (EU ETS en anglais, voir glossaire) a été créé en 2005 afin d'imposer un plafond d'émissions aux secteurs très émetteurs de l'Union européenne. Il est à présent dans sa quatrième phase de fonctionnement (2021-2030).

Les entités régulées doivent mesurer et vérifier leurs émissions chaque année puis restituer autant de quotas (1 quota = 1 tonne de CO2) que leurs émissions vérifiées de l'année précédente. Elles peuvent les acheter aux enchères ou à d'autres participants, et pour certaines recevoir des quotas gratuitement. Le nombre de quotas mis sur le marché correspond au plafond permettant d'atteindre les objectifs climatiques.

Depuis 2013, le périmètre de l'EU ETS s'est étendu par l'inclusion de nouveaux secteurs et gaz à effet de serre. Il couvre à présent plus de 11 000 installations industrielles et centrales électriques dans l'UE et les pays de l'Espace économique européen (Norvège, Liechtenstein et Islande) ainsi que les vols à l'intérieur de cette zone, ce qui représente environ 35 % des émissions de GES de cette zone. Depuis 2020, un lien entre l'EU-ETS et le marché carbone suisse est entré en fonctionnement, avec une reconnaissance mutuelle des quotas.

La réforme de l'EU ETS, prévue dans le paquet « Fit for 55 », outre la baisse accélérée du plafond passant de - 43 % à - 61 % en 2030, prévoit d'élargir le périmètre de l'EU ETS au secteur maritime et de diminuer progressivement l'allocation gratuite aux secteurs soumis au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF). Elle prévoit également de créer un nouveau système d'échange de quotas d'émission spécifique aux secteurs du bâtiment et du transport.

Émissions de GES des installations stationnaires couvertes par l'EU ETS par secteur (2015-2021)

Note : « Autre » inclut notamment la production de verre, de chaux, de papier, de céramique et de métaux non ferreux.
Source : I4CE, à partir de données de l'Agence européenne pour l'environnement, 2022

Plafond et allocation des quotas

Au cours des deux premières phases de l'EU ETS (la phase pilote en 2005-2007, et une deuxième phase en 2008-2012 qui a coïncidé avec la première période d'engagement du Protocole de Kyoto), le plafond d'émissions a été établi de manière décentralisée et ascendante. Chaque État membre a établi un plan national d'allocation (PNA) pour répartir les quotas entre les installations couvertes, et la somme des PNA a constitué le plafond global.

La phase 3 à partir de 2013 a établi un plafond au niveau européen. Ce plafond a diminué de manière linéaire d'un facteur de 1,74 % chaque année, de manière à atteindre une réduction annuelle d'environ 38 millions de tonnes CO2 éq. Pour la phase 4 à partir de 2021, ce facteur est passé à 2,2 %, soit une réduction annuelle de 48 millions de tonnes CO2 éq.

La révision du marché de l'EU ETS au sein du paquet législatif européen « Fit for 55 » prévoit d'accélérer la baisse annuelle du plafond d'émissions avec une baisse de 4,2 % par an et un « rebasage » (baisse forte sur une année) de 117 millions de tonnes CO2 éq en 2024.

Des allocations de moins en moins gratuites

Les quotas étaient majoritairement alloués gratuitement en phases 1 et 2. Ces allocations gratuites ont progressivement diminué lors de la phase 3 et deviendront de plus en plus contraignantes lors de la phase 4 :

• Les centrales électriques ne reçoivent plus de quotas gratuits depuis 2013 ; seuls trois pays d'Europe centrale et orientale continuent de bénéficier d'une dérogation pour la phase 4.
• Les secteurs industriels référencés par la Commission européenne comme étant soumis à un risque de fuite carbone continuent de recevoir des quotas gratuits. L'allocation de ces quotas continue lors de la phase 4 mais les paramètres d'attribution sont plus contraignants. Le paquet « Fit for 55 » prévoit une extinction progressive de ces quotas pour les secteurs couverts par le MACF (voir glossaire).

Les allocations gratuites sont établies par rapport à des référentiels d'intensité carbone établis par produit ou par consommation d'énergie.

Les autres quotas sont vendus aux enchères. Les revenus des enchères sont gérés par les États, qui ont l'obligation d'en utiliser au moins la moitié pour le climat et l'énergie.

Échanges des quotas

Les quotas sont échangeables : une installation qui réduit ses émissions peut par exemple revendre ses quotas non utilisés. Une installation peut également acheter des quotas pour couvrir ses émissions plusieurs années à l'avance.

Les échanges entre offreurs et demandeurs de quotas se font soit de gré à gré, c'est-à-dire par des contrats bilatéraux entre les industriels, soit sur des places de marché, portails électroniques qui rendent publics les prix et les quantités échangées.

Historique des prix des quotas

La période 2008-2017 était caractérisée par un prix du quota bas sous l'effet notamment de la crise économique de 2008 et de l'augmentation de l'offre de quotas, conduisant à une situation d'excédent d'offre (« surplus de quotas »). Des réformes engagées pour soutenir le signal-prix ont permis une remontée de ce prix à partir de 2017 (backloading, réserve de stabilité de marché, voir glossaire). Le prix du quota a atteint un niveau significatif depuis 2021, dépassant 90 €/t CO2 éq au premier semestre 2022, sous l'effet notamment de l'annonce de la révision de l'EU ETS par la Commission européenne dans le paquet « Fit for 55 » et de la crise énergétique que connaît l'Union européenne depuis fin 2021.

Prix du quota de CO2

Sources : Sandbag Carbon price viewer, 2022 ; Ember Carbon price viewer, 2022

Mise en place d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF)

L'objectif du MACF est de prévenir les fuites de carbone, c'est-à-dire le déplacement des émissions vers des pays non européens à la suite de la mise en œuvre de politiques climatiques. Les secteurs pilotes de ce mécanisme dans la proposition de la Commission sont l'acier, le ciment, l'aluminium, les fertilisants et l'électricité.

Dans ce système « miroir » de l'ETS, les importateurs de produits concernés doivent mesurer les émissions associées aux produits et payer un coût du carbone équivalent à celui payé par les producteurs européens. Ce système prendra en compte les prix du carbone payés dans les pays tiers, et peut ainsi également inciter les pays partenaires de l'Union européenne à mettre en place des politiques de tarification carbone.

Ce mécanisme devrait débuter pleinement en 2026 après une phase de test en 2023-2025 et s'accompagner de la fin progressive des quotas gratuits pour les secteurs couverts par ce mécanisme.

L'adaptation au changement climatique en Europe

En 2009, la publication du Livre blanc Adaptation au changement climatique : vers un cadre d'action européen a servi de socle à la stratégie européenne relative à l'adaptation au changement climatique publiée en 2013 qui encourage les États membres à publier leur propre stratégie nationale d'adaptation au changement climatique associée à un plan de mise en œuvre.

En 2016, la Commission a lancé un processus d'évaluation de la mise en œuvre de sa stratégie d'adaptation. Celui-ci a montré que la stratégie avait globalement rempli ses objectifs, mais que l'Europe restait très vulnérable aux conséquences du changement climatique.

En février 2021, la nouvelle stratégie de l'Union européenne pour l'adaptation au changement climatique a été publiée avec l'ambition de « bâtir une Europe résiliente » selon 4 axes :

• une adaptation plus intelligente : améliorer les connaissances et gérer l'incertitude ;
• une adaptation plus systémique : soutenir l'élaboration de politiques à tous les niveaux et dans tous les secteurs ;
• une adaptation plus rapide : accélérer l'adaptation dans tous les domaines ;
• intensifier l'action internationale en faveur de la résilience face au changement climatique.

Pays européens ayant adopté un plan national d'adaptation au changement climatique

Source : Climate Adapt